近年來，各地小型農(nóng)村水利改革蓬勃發(fā)展，創(chuàng)造了許多新的經(jīng)驗，取得了一定成效。如何推動改革深入健康進行，使農(nóng)村水利建設(shè)與管理的政策逐步完善，走上正規(guī)化、法制化軌道，需要對改革思路和深層次政策問題進行認真研究。這里談幾點看法。

一、全面認識小型農(nóng)村水利的特點與性質(zhì)，找準問題的關(guān)鍵，是搞好改革的前提

　　（一）小型農(nóng)村水利的特點
　　通常把灌溉面積１萬畝、除澇面積３萬畝、渠道流量１立方米每秒以下的工程界定為小型農(nóng)村水利工程。小型農(nóng)村水利工程種類和功能很多，大體可歸納為以下幾類：小水庫、塘壩、水池等蓄水設(shè)施，小型攔河閘壩、引水閘、截潛流等引水設(shè)施，渠道、管道、閘門等輸水配水設(shè)施，渡槽、隧洞、倒虹吸、橋、涵等交叉建筑物，泵站、機井等提水設(shè)施，灌水溝、畦、噴灌、滴灌、閘管、“小白龍”等田間灌水設(shè)施，保護村鎮(zhèn)、農(nóng)田的小型圩堤、河道堤防等防洪設(shè)施，排水閘、排澇泵站、排水溝、地下暗管等排澇降漬設(shè)施，鄉(xiāng)村自來水廠、水窖等生活供水設(shè)施。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國約有２０００萬處小型農(nóng)村水利工程。農(nóng)村水利的特點主要有：
　　一是地位作用重要，需要高度重視。“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”，精辟地表述出農(nóng)村水利在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和改善農(nóng)民生活中的重要地位和作用。由于有了完善的灌排設(shè)施，良種、化肥、耕作栽培等先進農(nóng)業(yè)技術(shù)才有用武之地。但是，作為基礎(chǔ)設(shè)施的農(nóng)村水利，投入多，見效慢，管理難，本身直接經(jīng)濟效益不明顯，多表現(xiàn)為間接的社會效益，在一些地方易受忽視。對農(nóng)村水利的重要地位作用，需要不斷提高認識，加強領(lǐng)導(dǎo)。
　　二是群眾性強，需要廣大農(nóng)民參與。農(nóng)村水利遍及全國各地，與所有農(nóng)民的生產(chǎn)、生活都有密切關(guān)系，是一項群眾性的事業(yè)，每年都要發(fā)動近億勞動力從事已建成工程的清淤維護歲修、水毀工程修復(fù)和新工程的興建。群眾性、互助合作性是農(nóng)村水利的重要特點之一。
　　就單個農(nóng)村水利工程看，技術(shù)比較簡單，但從流域、區(qū)域水土資源綜合開發(fā)利用以及它涉及水利、農(nóng)業(yè)、政策、經(jīng)濟、管理等眾多領(lǐng)域看，農(nóng)村水利又是一項十分復(fù)雜的工作。必須尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，搞好統(tǒng)一規(guī)劃，加強指導(dǎo)。
　　三是公益性較強，需要政府扶持。農(nóng)村水利既有農(nóng)田灌溉、水產(chǎn)養(yǎng)殖和生活供水等興利功能，也有防洪、除澇、降漬、治堿、防治地方病等除害減災(zāi)功能；既可以為花卉、蔬菜、果園、養(yǎng)魚等高附加值產(chǎn)業(yè)服務(wù)，又承擔著大田作物灌排，保證國家糧食安全的任務(wù)。以興利為主的工程兼有經(jīng)營性和公益性，防洪除澇等工程完全是公益性，不具備經(jīng)營條件。從總體上看，農(nóng)村水利的服務(wù)對象是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，投資回報率較低。基于農(nóng)村水利公益性強的特點，從中央到地方，各級財政每年都安排一定補助經(jīng)費給予扶持。粗略估算，幾十年來，政府補助約占農(nóng)村水利總投入的１／３。
　　四是具有壟斷性，需要政府加強宏觀管理。按受益農(nóng)戶多少區(qū)分，小型農(nóng)村水利可分為兩大類：一類是農(nóng)戶自用的微型工程，如水窖、水池、淺井等；另一類是幾十戶、成百上千個農(nóng)戶共用、規(guī)模相對較大、具有農(nóng)村公共工程性質(zhì)的泵站、水庫、引水渠等。受地形、水資源等條件限制，多數(shù)公共工程具有天然壟斷性，不能像鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)那樣搞市場競爭、破產(chǎn)倒閉。灌溉所用水資源，屬國家或集體所有，是公共資源。所有生活在當?shù)氐霓r(nóng)戶都有公平用水的權(quán)利。用水權(quán)是農(nóng)民生存權(quán)的組成部分，為農(nóng)民生存條件服務(wù)的公用水源和公用設(shè)施不適合讓私人壟斷。農(nóng)村水利設(shè)施多地處農(nóng)田荒野，無人值守；風吹日曬雨淋，易老化損壞；土方工程多，維護工作量大。除生活供水工程外，多數(shù)工程季節(jié)性使用。農(nóng)村水利的建設(shè)與管理需要在政府的規(guī)劃與計劃指導(dǎo)下有序進行。
　　（二）農(nóng)村水利的性質(zhì)
　　農(nóng)村水利是農(nóng)民抗御自然災(zāi)害，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境條件的基礎(chǔ)設(shè)施，是促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的物質(zhì)保障條件。除農(nóng)戶自用的微型工程外，農(nóng)村水利與農(nóng)村道路、農(nóng)村供電等同屬農(nóng)村公共工程，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會化服務(wù)體系的組成部分，具有較強的基礎(chǔ)性、公益性。
　　農(nóng)民是農(nóng)村水利事業(yè)的主體。尊重農(nóng)民意愿，依靠農(nóng)民的力量，合作辦水利，是發(fā)展農(nóng)村水利事業(yè)的基本原則。農(nóng)村水利的宗旨是服務(wù)。以興利為主的工程，既要適應(yīng)市場經(jīng)濟要求，有償服務(wù)，核算成本，降低費用，促使工程良性運行，又要堅持不以營利為目的的宗旨。有關(guān)法律和政策對此有明確規(guī)定。
　　（三）找準問題的關(guān)鍵
　　從５０年代到７０年代，我國農(nóng)村實行合作社和人民公社集體所有的經(jīng)營管理體制。按照“民辦公助”原則，國家對集體經(jīng)濟組織興建的小型農(nóng)村水利給予補助。建成的設(shè)施歸公社或生產(chǎn)隊集體所有，實行集體管理。那時，所有權(quán)是清晰的，所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)一致，工程維護管理較好。
　　農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，土地包到了農(nóng)戶，牛、馬、犁、鋤頭等生產(chǎn)工具分到了戶。水庫、機井、渠道、橋閘涵等不能分，仍實行集體所有、集體管理。新形勢下產(chǎn)生的問題是：沒有集體經(jīng)濟組織依托的“集體”到底是誰？集體所有制以什么形式來實現(xiàn)？不明確。“集體”虛設(shè)，水利工程所有者主體自然就“缺位”。跟著帶來的問題是基層政府代替“集體”承辦本該由“集體”辦的事，造成政府“越位”，政府與農(nóng)民在農(nóng)村水利中的角色“錯位”。農(nóng)民興修農(nóng)田水利，改變生產(chǎn)和生活條件，是自己要干的事情，結(jié)果變成政府要農(nóng)民干，甚至被人理解為政府加重農(nóng)民負擔。由于工程集體所有的體制與農(nóng)村分戶經(jīng)營的體制矛盾沒有解決，維護管理責任自然就很難落到實處，造成“集體”所有的工程，有人使用，沒人管理，老化、損壞、丟失嚴重。因此，小型農(nóng)村水利改革要解決的關(guān)鍵問題：一是要解決集體所有的實現(xiàn)形式，即有一種組織扮演“集體”角色，負起工程“業(yè)主”責任，明晰所有權(quán)；二是解決已建成工程經(jīng)營管理活力的問題，促使工程良性運行。
　　能否把農(nóng)村水利公共工程交給個人辦？不行。理由前面已有闡述。繼續(xù)沿用目前這種由鄉(xiāng)或村代行“集體”職責的辦法行不行？也不行：首先，鄉(xiāng)政府不行，因為它是政權(quán)組織。其次，作為村民自治組織的村民小組或村委會，雖然在一定條件下，可以代行“集體”職責，村內(nèi)工程按“一事一議”原則協(xié)商辦理，但它畢竟不是管水組織，而農(nóng)村水利公共工程往往是跨村、跨鄉(xiāng)按流域、渠系建設(shè)和管理的，必須要有新的管理組織解決原有體制不順的問題。
　　（四）明確改革目標和原則
　　改革要以組建用水合作組織、明晰工程所有權(quán)為核心，以增強經(jīng)營管理活力為重點，以提供良好服務(wù)、實現(xiàn)良性運行、充分發(fā)揮效益為目標。改革要有利于調(diào)動廣大農(nóng)民參與工程建設(shè)和管理的積極性，有利于已建成設(shè)施的鞏固和效益發(fā)揮，有利于水資源的合理高效利用，有利于加快農(nóng)村水利事業(yè)的發(fā)展。

二、按照“誰受益，誰負擔，誰投資，誰所有”原則，組建用水合作組織，明晰所有權(quán)，是小型農(nóng)村水利體制改革的核心

　　國家對農(nóng)村水利一直采取“民辦公助”政策。從宏觀上看，這個“民”是集體的“民”。從每一個具體工程微觀層面看，這個“民”是“受益者”。“誰受益，誰負擔，誰投資，誰所有”是農(nóng)村水利體制改革要遵守的重要原則之一。具體來說，不同類型工程，應(yīng)實行不同管理體制。
　　（一）農(nóng)戶自用的微型工程，實行“自建、自有、自管、自用”體制
　　農(nóng)戶自用為主的微型蓄引提工程，政府可酌情在經(jīng)費上給予補助。這類工程作為農(nóng)民的家庭私有財產(chǎn)，發(fā)給產(chǎn)權(quán)證，受法律保護。
　　農(nóng)戶自有工程自己用不完的水，允許在農(nóng)戶之間，按平等協(xié)商、互利互惠、有償服務(wù)的原則，調(diào)劑余缺，充分發(fā)揮工程和水資源最佳效益。
　　（二）較多農(nóng)戶受益的小型公共水利工程，推行多種形式的農(nóng)民用水合作組織管理體制
　　受益農(nóng)戶較多，特別是跨村或跨鄉(xiāng)的小型公共工程，應(yīng)當按水系、渠系范圍，組建用水戶協(xié)會等多種形式的農(nóng)村用水合作組織。這種體制有以下特點：首先，它不按鄉(xiāng)、村行政區(qū)劃組建，更符合水利建設(shè)和管理的特殊要求，可以避開鄉(xiāng)、村借水費名義搭車收費或截留挪用等問題。第二，明確用水戶是建設(shè)主體、投入主體、所有者主體、受益主體，形成了以用水合作組織為紐帶的利益共同體。第三，機制靈活。合作辦水利，就是要有錢的出錢，有力的出力，有設(shè)備的出設(shè)備，可以以物換工，以資換工，以工換工，以工換水，每個成員的權(quán)利、責任和應(yīng)盡義務(wù)都嚴格按章程辦事。第四，合作組織要按法律規(guī)定注冊登記，成為有法人地位的服務(wù)實體，受法律保護，能獨立承擔民事責任。第五，合作組織有章程，民主選舉負責人，在內(nèi)部采用民主協(xié)商方法決定成員出工、出資分攤以及水費計收等大事。
　　農(nóng)民用水合作組織不是過去合作社、人民公社組織的簡單重復(fù)，它是新形勢下農(nóng)村水利管理體制在更高層次上的發(fā)展，是體制上的創(chuàng)新。目前各地改革中采用所謂的“股份合作”管理體制的工程約有６０萬處，由于它們中的絕大多數(shù)不是企業(yè)，而是農(nóng)民互助服務(wù)組織，應(yīng)當在實踐中逐步規(guī)范成正規(guī)的用水合作組織。
　　政府補助農(nóng)村水利建設(shè)的資金所形成的資產(chǎn)，應(yīng)明確歸農(nóng)民用水合作組織集體所有。從總體上看，小型農(nóng)村水利資產(chǎn)都屬集體所有性質(zhì)，不存在國家所有的問題。
　　這里還要強調(diào)，在農(nóng)村水利體制改革中，對拍賣集體所有的水利設(shè)施所有權(quán)要持慎重態(tài)度。小型水利公共設(shè)施固定資產(chǎn)，一般不下幾萬、幾十萬元，真要按其價值賣，一般農(nóng)戶買不起。如果低價賣，必然造成集體資產(chǎn)流失。更大的問題是賣給個人的工程損壞后，由誰負責更新改造。從總體和長遠看，今后農(nóng)村水利能否靠個人興辦？農(nóng)民群眾投勞集資建成工程后，賣給個人去經(jīng)營，群眾還有沒有興辦農(nóng)村水利的積極性？長期以來，集體所有的公共工程，管不好、沒人管、效益不佳，原因是復(fù)雜的，應(yīng)當從體制方面查找深層次的原因，“對癥下藥”。“拍賣”的前提是所有權(quán)要清晰。如果政府替農(nóng)民“拍賣”集體資產(chǎn)，會埋下產(chǎn)權(quán)糾紛隱患。
　　（三）經(jīng)營性的小型農(nóng)村供水工程按“股份合作制”企業(yè)體制運作
　　以向鄉(xiāng)村企業(yè)、果園、種植場、養(yǎng)殖場供水為主，兼有村民生活供水任務(wù)的農(nóng)村供水工程，應(yīng)參照“股份合作制”企業(yè)辦法組建企業(yè)法人實體，實行企業(yè)內(nèi)勞動者平等持股、合作經(jīng)營，勞動者與所有者相結(jié)合，股本和勞動共同分紅的辦法。在這種管理體制下，產(chǎn)權(quán)清晰，所有者的權(quán)、責、利十分明確，有較強的內(nèi)在經(jīng)營活力。為了解決建設(shè)資金不足的問題，可以吸收有錢的“大戶”投資入股，并給予合理投資回報。但要防止出現(xiàn)“水霸”壟斷鄉(xiāng)、村公共供水設(shè)施或利用公共水資源牟取暴利的情況。從扶持農(nóng)村供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出發(fā)，地方政府也可酌情對工程建設(shè)給予補助，這部分資金形成的股權(quán)應(yīng)為政府所有，政府通過持股參與監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營管理。
三、采用靈活多樣形式，加強經(jīng)營管理，是小型農(nóng)村水利機制改革的主要內(nèi)容

　　明確了農(nóng)村水利公共設(shè)施歸用水戶集體所有，作為“業(yè)主”的用水合作組織還必須采用靈活多樣的形式，加強經(jīng)營管理，落實工程維護管理和服務(wù)責任，千方百計發(fā)揮工程效益。
　　（一）用水合作組織自己直接經(jīng)營管理
　　這種方式適用各類農(nóng)村水利工程。應(yīng)當成為當前和今后農(nóng)村水利管理制度改革的主要方式加以提倡。目前全國近８０％的工程仍實行所謂的鄉(xiāng)村“集體”管理，應(yīng)當逐步規(guī)范為用水合作組織自主經(jīng)營管理。
　　（二）用水合作組織聘用“能人”經(jīng)營管理
　　用水合作組織內(nèi)部找不到合適人選時，可以聘用外部的“能人”具體負責經(jīng)營管理。被聘者為用水合作組織“打工”，領(lǐng)取報酬。用水合作組織對受聘者監(jiān)督，促使其真正對工程的日常經(jīng)營管理負起責任，搞好服務(wù)。
　　（三）承　包
　　承包不改變工程所有權(quán)屬。它通過合同契約，由工程的所有者把管理權(quán)委托給承包者，同時對雙方權(quán)利、責任、義務(wù)給予明確，承包者比合作組織聘用的管理負責人有更大的自主權(quán)。承包者可以是合作組織內(nèi)部成員，也可以是社會上的人，可以一個人，也可以是幾個人組成的小組。
　　承包方法簡便易行，較好地解決了工程維護管理差，管理責任不落實的問題，易被農(nóng)民接受，已有多年實踐經(jīng)驗，適用于各種類型的農(nóng)村水利公共設(shè)施。目前全國約有１０％的工程采用這種形式，應(yīng)當作為農(nóng)村水利經(jīng)營管理機制改革的主要方式之一加以提倡。
　　（四）租　賃
　　嚴格地說，它與承包經(jīng)營管理屬于同一類型，因為工程所有權(quán)沒有改變，只是所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)分離得更進一步，租賃者在經(jīng)營管理上有更多的自主權(quán)。租賃者可以從直接或間接的經(jīng)營利潤中獲取報酬，同時也承擔更多的經(jīng)濟責任和風險。因此“租賃”主要適用于經(jīng)營性較強，可以自主經(jīng)營、自負盈虧的農(nóng)村水利工程。如租賃小水庫、塘壩，在提供灌溉服務(wù)收取有限的水費的同時，通過養(yǎng)魚獲利。目前全國２０００萬處小農(nóng)水工程中約有１％采用“租賃”方式的改革。
　　（五）“拍賣”經(jīng)營管理權(quán)
　　嚴格地講，這不是“賣”，而屬于一種公開競標的承包方式，有利于做到公開、公平、公正確定承包者。“拍賣”經(jīng)營管理權(quán)，在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離上比租賃更徹底。“拍賣”農(nóng)村水利設(shè)施經(jīng)營管理權(quán)存在三種風險：一是購買者不能取得預(yù)想利潤，甚至背上沉重的債務(wù)負擔；二是購買者掠奪式地開發(fā)水資源（機井）或工程設(shè)施，工程損壞報廢后，還得讓廣大群眾收拾“爛攤子”，重新出資投勞；三是購買者改變工程用途，讓防洪抗旱服從個人養(yǎng)殖，受害的也是廣大用水戶。這種方法主要適用于經(jīng)營性較強的工程設(shè)施。在全國２０００萬處工程中約有近３％采用“拍賣”方式。
　　“租賃”、“拍賣”、“股份合作”等各種改革方式都偏重于利用工程的經(jīng)營性，借用市場機制的辦法增強經(jīng)營管理活力。而對不具備經(jīng)營條件的公益性設(shè)施（如渠道、圩堤、橋閘涵、隧洞、渠系建筑物等），如何深化改革，調(diào)動農(nóng)民建設(shè)和管理積極性，使工程更好地發(fā)揮效益，尚缺乏成熟經(jīng)驗，也沒有引起人們足夠的重視，這是下一步改革要著重研究解決的問題。

　　四、履行政府職責，加強政府引導(dǎo)、扶持、服務(wù)、監(jiān)督

　　推動農(nóng)村水利事業(yè)健康、蓬勃發(fā)展，要抓好三個關(guān)鍵：一是發(fā)揮農(nóng)民群眾主體作用，解決體制不順的問題；二是靈活運用市場機制，加強經(jīng)營管理，解決運行機制不活的問題；三是加強政府引導(dǎo)扶持，做好服務(wù)監(jiān)督，提供必要的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，為體制與機制改革創(chuàng)造有利的環(huán)境條件，三者缺一不可。過去幾十年，我國農(nóng)村水利事業(yè)取得的巨大成就，在很大程度上得益于從中央到地方各級黨委、政府的重視、扶持，強有力的政府行為把農(nóng)民組織起來，顯示了依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)、社會主義制度和群眾集體力量能辦大事的優(yōu)越性。對過去的做法，不能一概否定。應(yīng)當認真總結(jié)成功的經(jīng)驗，發(fā)揚好的傳統(tǒng)，找出體制與機制上存在的深層次問題，改革一切不適應(yīng)市場經(jīng)濟體制新形勢要求的做法。總的來說，在建立社會主義市場經(jīng)濟體制、深化農(nóng)村水利改革中，政府對農(nóng)村水利的扶持引導(dǎo)不應(yīng)當削弱，而要加強。該政府管、政府辦的，政府要切實負起責任，履行職責。該讓群眾辦的，一定要讓群眾自己辦。能用市場機制解決的問題，政府應(yīng)當放手，充分發(fā)揮市場機制作用。加入WTO以后，為了增強我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場的競爭力，減輕農(nóng)民負擔，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，需要很好地利用“綠箱政策”，加強各級政府對農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的扶持力度，增加補助經(jīng)費。依靠農(nóng)民用水合作組織興辦農(nóng)村水利，政府的責任不是輕了，而是更重了，應(yīng)抓的工作主要有：第一，研究制定有利于推動農(nóng)村水利事業(yè)發(fā)展的政策和法規(guī)；第二，制定農(nóng)村水利發(fā)展規(guī)劃和指導(dǎo)性計劃，做好工程建設(shè)前期服務(wù)工作，包括組織力量對水資源利用、工程布局、項目設(shè)計等合理性的審查等；第三，做好農(nóng)民群眾的宣傳、組織、引導(dǎo)工作，幫助農(nóng)民自己組織起來，興辦自己的事業(yè)；第四，提供資金、材料設(shè)備等扶持，包括正常情況下的資金補助和發(fā)生特大自然災(zāi)害時的補助；第五，通過建立和完善基層技術(shù)推廣服務(wù)體系，提供工程建設(shè)與管理中的技術(shù)指導(dǎo)、信息、培訓(xùn)、科普宣傳等服務(wù)；第六，對農(nóng)村水資源開發(fā)利用、農(nóng)村水利經(jīng)營管理等進行監(jiān)督，防止政府補助經(jīng)費、農(nóng)民集資和收取的水費被截留挪用，防止無償平調(diào)農(nóng)民投工，防止壟斷公共資源、侵害農(nóng)民利益等違法情況發(fā)生。
　　最后，談一下關(guān)于小型農(nóng)村水利改革的名稱問題。許多文章把小型農(nóng)村水利改革歸結(jié)為“產(chǎn)權(quán)制度改革”，這是不準確的。它沒有全面、準確地表達出農(nóng)村水利改革豐富的內(nèi)涵和關(guān)鍵所在，容易使人誤解，似乎只要解決了產(chǎn)權(quán)問題，一切問題都迎刃而解，甚至“一賣了之”。產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村水利改革內(nèi)容的一部分，但不是全部。在以服務(wù)為宗旨，非營利性質(zhì)的前提下，過分強調(diào)“產(chǎn)權(quán)”，沒有太多實質(zhì)意義。所有權(quán)一定要明晰，所有者主體一定要到位，這是改革的切入點。因此，小型農(nóng)村水利改革應(yīng)當概括為建設(shè)與管理制度改革，也可以簡稱“管理制度改革”。（本文略有刪節(jié)）